Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Szczegóły orzeczenia	

	drukuj    zapisz    Powrót do listy	
Zakłady opieki zdrowotnej 6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym), Inne, Rada Powiatu, Oddalono skargę kasacyjną, II OSK 1623/08 - Wyrok NSA z 2009-03-10, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA
II OSK 1623/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia	

	2009-03-10	
orzeczenie prawomocne	

Data wpływu	

	2008-10-13	
Sąd	

	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	

	Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Stelmasiak	
Symbol z opisem	

	6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	

	Inne	
Sygn. powiązane	

	II SA/Op 77/08 - Wyrok WSA w Opolu z 2008-06-27	
Skarżony organ	

	Rada Powiatu	
Treść wyniku	

	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	

	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270 art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2007 nr 14 poz 89 art. 43 ust. 1, art. 43 ust. 4, art. 6 ust. 3 i ust. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592 art. 6 ust. 1 pkt 2	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Kluczborskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 77/08 w sprawie ze skargi H. F. na uchwałę Rady Powiatu Kluczborskiego z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu Kluczborskiego na rzecz H. F. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 27 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 77/08, po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu sprawy ze skargi H. F. na uchwałę Rady Powiatu w Kluczborku z [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu [...] lipca 2005 r. Rada Powiatu w Kluczborku podjęła uchwałę [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kluczborku, na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i, art. 40 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 36, art. 43 ust. 1 i art. 60 ust. 3 i 4b ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 26 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Op 98/08, po rozpoznaniu skargi H. F., przy udziale Prokuratora Okręgowego w Opolu, skargę oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wywodził, że część zarzutów odnosiła się do uzyskania ochrony w zakresie, w jakim przepisy prawa takiej ochrony nie przewidują, a pozostałe zarzuty odnoszące się do braku realizacji gwarancji, jakich prawodawca udzielił mieszkańcom w sytuacji likwidacji zakładu świadczącego usługi medyczne są nieuzasadnione, ponieważ do naruszenia prawa w tym zakresie nie doszło. Jednocześnie Sąd uznał, że skarżącemu przysługuje ochrona prawna wynikająca z art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przepis ten nie reguluje bowiem praw i obowiązków administracyjnych jednostki i dlatego, ani H. F., ani Prokurator nie mogą skutecznie podnosić argumentów zmierzających do kwestionowania legalności zabiegów organizacyjnych Rady Powiatu w Kluczborku, co do formy prawnej w jakiej nowy zakład zapewni sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością, ani co do trybu w jakim przeprowadzono likwidację, czy też kompletności zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu, który powołał się na argumentację wyroku NSA z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1274/06, z przepisu art. 68 Konstytucji RP, ani z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, ani z przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej czy ustaw regulujących zasady finansowania świadczeń zdrowotnych nie można wyprowadzić interesu prawnego jednostki, co do form wykonywania zadań ochrony zdrowia przez powiat. Sąd nie stwierdził, by uchwała naruszała przepisy, skoro N ZOZ - Szpital Powiatowy działa w oparciu o umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia (NFZ), z których wynika, że wszyscy ubezpieczeni mają zagwarantowane bezpłatne usługi lecznicze. Nowy zakład nie musi zapewniać realizacji usług zdrowotnych tożsamych z usługami dotychczas świadczonymi, o ile uszczuplenie to nie będzie miało charakteru istotnego ograniczenia, prowadzącego do braku możliwości realizacji prawa do ochrony zdrowia. Tymczasem zarzuty w tym zakresie nie zostały poparte żadnymi dowodami, że redukcja personelu i liczby łóżek, podyktowana zapewne oceną potrzeb zdrowotnych ludności na terenie powiatu, jak i rachunkiem ekonomicznym, spowodowała ograniczenie dostępności do świadczeń zdrowotnych. W § 2 uchwały, w ocenie Sądu, Rada Powiatu wskazała konkretny, funkcjonujący podmiot, który zapewnił udzielanie świadczeń zdrowotnych w sposób nieprzerwany wszystkim mieszkańcom powiatu, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków i jakości - bezpłatnie na podstawie § 2 umowy z dnia 21 stycznia 2004 r. pomiędzy NFZ z SP ZOZ w likwidacji. Sąd uznał pogląd skarżącego i Prokuratora za chybiony, że likwidacja SP ZOZ w Kluczborku i utworzenie N ZOZ Szpitala Powiatowego w Kluczborku narusza przepis art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, skoro przysługuje mu status zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i pozostaje w sferze opieki zdrowotnej publicznej, niezarobkowej, gdyż udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych NFZ, w oparciu o zawierane z tym Funduszem kontrakty. Za nieprawdziwe, uznał Sąd twierdzenie, iż mieszkańcy powiatu zostali pozbawieni równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. W przedstawionej sytuacji uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego, co uzasadnia z kolei stanowisko Sądu o braku legitymacji skargowej H. F., czego konsekwencją jest oddalenie skargi i brak możliwości zbadania pozostałych zarzutów strony skarżącej odnoszących się do naruszenia przepisów i wadliwości związanych z konsultacją.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1532/07, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej H. F. i skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Opolu, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prywatyzacja określonej kategorii zadań publicznych musi mieć podstawę ustawową. Takiej jednoznacznej podstawy prawnej obecnie nie ma co sprawia, że na gruncie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), możliwość tworzenia spółek do wykonywania zadań opieki zdrowotnej musi budzić wątpliwości. Tezę o braku aktualnie podstaw prawnych do takich przekształceń organizacyjno-własnościowych (zastępowania zakładów publicznych ochrony zdrowia zakładami niepublicznymi, tworzonymi przez spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego) potwierdzają prace legislacyjne nad stworzeniem podstaw prawnych tych przekształceń. Stwierdzając, że przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej są przepisami szczególnymi w stosunku do rozwiązań zawartych w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd wskazał, że w myśl art. 8 ust. 1a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zakładu nie może utworzyć samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej oraz spółka, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. Nr 169, poz. 1420). Jak zaznaczył, za ratio legis powołanych przepisów, wprowadzonych późniejszymi nowelizacjami, należy uznać ograniczenie możliwości dokonywania przekształceń organizacyjno-własnościowych w sferze ochrony zdrowia. Powołując stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt I PZP 6/04 (OSNP 2005/1/1), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał z kolei, że uznanie niepublicznego statusu zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez spółkę z o.o., powołaną przez jednostkę samorządu w celu świadczenia usług zdrowotnych, prowadziłoby do możliwości uchylania się od obowiązku wynikającego z art. 4 a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Zwrócił przy tym uwagę na odmienne i krytyczne względem stanowiska SN zdanie doktryny. W uchwale z 22 lutego 2006 r., II PZP 10/05 (Biuletyn SN 2006/24), Sąd Najwyższy przyjął tezę odmienną uznając, iż "zakład opieki zdrowotnej utworzony przez spółkę akcyjną, w której większość akcji mają jednostki samorządu terytorialnego, nie jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców". Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r., K.20/99, (OTK 2000/5/140) potwierdził tezę o szczególnym znaczeniu pojęcia "publiczny zakład opieki zdrowotnej" stwierdzając, że poprzez określenie zakładów opieki zdrowotnej mianem "publiczny" ustawodawca uznał, że ich znaczenie jest doniosłe z punktu widzenia interesu publicznego. Na tyle ważne, by uznać konieczność ich podporządkowania rządowym lub samorządowym organom państwa, chociaż przez nadanie im osobowości prawnej uzyskały one duży stopień samodzielności oraz niezależną od Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego podmiotowość prawną (w sferze stosunków majątkowych). Okoliczność, że w odniesieniu do publicznych samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej organami tworzącymi są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, stwarza gwarancję i zabezpieczenie, że zakłady te będę realizować cele związane z ochroną zdrowia, o których mowa w art. 68 Konstytucji.
W tym kontekście, odnosząc się do ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącego Sąd stwierdził, że przy dokonywaniu oceny w tym zakresie, w sytuacji braku jasnych podstaw prawnych i rozbieżności w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie należy mieć na względzie także to, że tylko w stosunku do publicznych zakładów opieki zdrowotnej ustawa o zakładach opieki zdrowotnej nałożyła wymogi. Świadczenie usług medycznych przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, nie jest natomiast obwarowane żadnymi przesłankami i wymogami. Jaki charakter ma zakład (publiczny, czy niepubliczny), ma zasadnicze znaczenie na gruncie przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684 ze zm.). Ponadto, po nowelizacjach ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zwłaszcza z 1997 r. zakład opieki zdrowotnej nie może być utożsamiany ze spółką z o.o. czy fundacją jako jego założycielem. Stanowi bowiem odrębną jednostkę organizacyjną od podmiotu, który go utworzył. Zdaniem Sądu II instancji badanie, czy interes prawny skarżącego został naruszony musi tym samym uwzględniać badanie podstaw uchwały w aktualnym stanie prawnym. Brak udowodnienia zarzutów przez skarżącego, jeśli dotyczy istotnych kwestii, może z kolei wiązać się z uzupełniającym postępowaniem dowodowym. Wypowiadając się co do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym Prokuratora Okręgowego, Sąd II instancji stwierdził, że prowadzić on musi, zgodnie z art. 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do badania naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Sąd I instancji powinien tym samym poddać kontroli zaskarżoną uchwałę w jej całokształcie i wziąć pod rozwagę wszystkie zarzuty i argumenty tak H. F., jak i Prokuratora. Uznając za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do składu sędziowskiego Sąd wskazał, że inne zarzuty procesowe - naruszenia m.in. art. 6, art. 134 i art. 50 § 1 musiały być uznane za zasadne m.in. z uwagi na ograniczenie zakresu kontroli sądowej, wobec przyjęcia braku legitymacji procesowej H. F..
Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w myśl art. 87 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) członek lokalnej wspólnoty samorządowej, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, ma legitymację do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. H. F., mieszkaniec Powiatu Kluczborskiego spełnił wymagania formalne zaskarżenia uchwały do sądu. Spór natomiast dotyczy legitymacji procesowej skarżącego, a zatem obiektywnego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podjętą uchwałą oraz wadliwości tej uchwały z powodu nieprzestrzegania przez Radę obowiązującego prawa. Sąd wskazał, że w tych kwestiach istotne znaczenie ma art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie, w wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1532/07. Podniesiona przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczność, że w poprzednim postępowaniu, Sąd poprzestał na stanowisku, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej, z pominięciem badania zarzutów jego skargi, w sytuacji gdy w sprawie bierze udział prokurator obliguje, przy ponownym rozpoznaniu, do poddania kontroli legalności zaskarżonej uchwały w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Sąd nie będąc związany zarzutami skargi "powinien wziąć pod rozwagę także wszystkie zarzuty i argumenty zarówno H. F. jak i Prokuratora, który przystąpił do postępowania". Związany zgodnie z art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd obowiązany był przeprowadzić ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że uchwała z [...] lipca 2005 r. nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej ZOZ w Kluczborku, została wydana na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i, art. 40 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 36, art. 43 ust. 1 i art. 60 ust. 3 i 4b ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Powołany art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym przesądza, że jest to akt prawa miejscowego.
Sąd wywodził o samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wykonując władzę publiczną jednostki samorządu terytorialnego obowiązane są przestrzegać przepisów prawa. Stanowiąc akty prawa miejscowego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu powinna treść regulacji dostosować do przyznanego jej upoważnienia i przysługujących jej kompetencji, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej. Art. 12 pkt 8 lit. i ustawy o samorządzie powiatowym, wskazuje radę powiatu jako organ wyłącznie właściwy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, zaś delegację, na której Rada Powiatu w Kluczborku opierała swoje upoważnienie do likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wskazuje na przepis art. 36, art. 43 ust. 1 i art. 60 ust. 3 i ust. 4b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Sąd podkreślił, że przywołane przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej mają zastosowanie wyłącznie do zakładu o statusie "publicznego", bowiem tylko dla tego rodzaju zakładu ustawodawca przewidział szczegółową procedurę, zgodnie z którą powinny przebiegać czynności "organu założycielskiego". Ponieważ strony postępowania, reprezentują odmienne stanowiska w kwestii dochowania przez Radę Powiatu w Kluczborku wymogów zawartych w wymienionych przepisach, stąd w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w tej sprawie - w której nie uległ zmianie stan faktyczny przy ponownym rozpoznaniu - nie można pominąć dokonanej oceny prawnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1532/07, w zakresie istoty i znaczenia określenia "publiczny" zakład opieki zdrowotnej. Sąd bowiem nawiązując do konstytucyjnego prawa do świadczeń zdrowotnych wynikającego z art. 68 ust. 2, wskazał, że to właśnie na władze publiczne został nałożony obowiązek zapewnienia obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jak również upoważnił ustawodawcę do określenia warunków i zakresu udzielania świadczeń, co nastąpiło w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. Z przepisu art. 8 ust. 2 tej ustawy, jednoznacznie wynika, jaki organ może utworzyć publiczny zakład (art. 8 ust. 1 pkt. 1-3b). O tym jakie instytucje i osoby mogą utworzyć niepubliczny zakład stanowi art. 8 ust.1 pkt. 4-8 ustawy. Rozróżnienie zakładów opieki zdrowotnej na publiczne i niepubliczne - ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego, bowiem te publiczne zakłady ustawodawca podporządkował rządowym lub samorządowym organom państwa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił tę okoliczność wskazując na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r., K 20/99 (OTK 2000, nr 5, poz. 140) stwierdził, że "Okoliczność, iż w odniesieniu do publicznych, samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej organami tworzącymi są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, stwarza gwarancję i zabezpieczenie, że zakłady te będą mogły realizować cele, dla których je utworzono (...). W ten sposób zabezpiecza się możliwość realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia, o których mowa w art. 68 Konstytucji".
O "zapewnieniu" powyższego zabezpieczenia stanowi art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, do którego stosowania odsyła przepis art. 36 tej ustawy. Przepis art. 36 ustawy wskazuje jednostkom samorządu terytorialnego, formę prawną zadecydowania o utworzeniu, przekształceniu i likwidacji publicznego zakładu, a w przypadku likwidacji publicznego zakładu nakazuje uwzględnić w szczególności wymogi zawarte w art. 43 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 ustawy, uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinna określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały o likwidacji. W przepisie tym, ustawodawca określił elementy, jakie powinna zawierać uchwała o likwidacji publicznego zakładu. Przywołując powyższe wymogi z art. 43 ustawy, Sąd podkreślił, że należy ustalić czy zostały dochowane przez Radę Powiatu w Kluczborku w zaskarżonej uchwale w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kluczborku.
Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd rozważył pojęcie "oznaczone rodzajowo świadczenia zdrowotne" likwidowanego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy, w statucie zakładu opieki zdrowotnej określa się "rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych", zatem poszukiwanie innego "źródła" w tej materii jest zbędne, bowiem w przypadku publicznego zakładu opieki zdrowotnej, statut ma także cechy dokumentu publiczno-prawnego. Ponadto procedura dotycząca statutów publicznych zakładów opieki zdrowotnej jest szczególna, zatwierdza go bowiem organ, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej (art. 39 ust. 2 ustawy). Ta szczególna procedura, dająca jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienia "w zakresie i rodzaju udzielanych świadczeń" także stwarza gwarancję i zabezpieczenie ich realizacji przez publiczny zakład. Procedura taka nie występuje w przypadku niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Z zapisu § 13 ust. 1 pkt 1 lit. "e" i lit. "g" przedłożonego statutu likwidowanego SP ZOZ z dnia 24 listopada 2003 r., wynika, że w jego skład wchodzi "szpitalny oddział ratunkowy - SOR" oraz "oddział intensywnej opieki medycznej - OJOM". Funkcjonowanie tych oddziałów potwierdza również struktura organizacyjna szpitala oraz wypis z rejestru. Jak wyżej wskazano, statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie ma charakteru intencyjnego, jest aktem o charakterze publiczno-prawnym, podlega wpisowi do odpowiedniego rejestru, którego zapisy są miarodajne i dają pacjentom gwarancje ich świadczenia. Prawdziwość, rzetelność, kompletność regulacji treści statutu nie może być przedmiotem postępowania. Z pisma informacyjnego NFZ Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego, z dnia 24 maja 2007 r., wynika, że "umowa nie obejmowała świadczeń w zakresie oddziału intensywnej terapii oraz szpitalnego oddziału ratunkowego" nie przesądza o spornych oddziałach, bowiem jak zaznaczono wyżej, ocenie podlega uchwała Rady Powiatu z 2005 r., zaś w/w pismo było odpowiedzią na pytanie organu nie odnoszącego się do daty podjęcia omawianej uchwały. Nie jest rolą Sądu dochodzenie dlaczego zostały lub nie zakontraktowane świadczenia danego rodzaju przez szpital, bowiem ocenia działalność organu podejmującego zaskarżoną uchwałę, a nie działania władz szpitala. Skoro w przedmiocie sporu wskazuje się te dwa oddziały likwidowanego szpitala, dlatego wywody skierowane zostały do tych oddziałów. Ponieważ art. 43 ust. 1 ustawy wymaga, aby uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej określała sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania, stąd zapisu § 2 uchwały należało ocenić pod tym kątem, czyli dochowania powyższego wymogu ustawowego. Sąd stwierdził, że sporne oddziały nie zostały objęte zakresem przekazywanych świadczeń w § 2 ust. 1 uchwały, bowiem oddział intensywnej opieki medycznej - OJOM został w ogóle pominięty, a wymieniona w § 2 ust. 2 "doraźna pomoc" nie obejmuje i nie odzwierciedla rodzajowo świadczeń szpitalnego oddziału ratunkowego. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że jeśli uchwałą w sprawie likwidacji, społeczność lokalna powiatu została pozbawiona świadczeń dwóch oddziałów likwidowanego szpitala, to rzeczą bezsporną pozostaje, że uchwała ta nie zapewnia dalszego, nieprzerwanego udzielania świadczeń likwidowanego zakładu. Takie pozbawienie rodzajowo świadczeń należy traktować jako istotne ograniczenie, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy, a zatem organ ich nie zapewnił.
Kwestią również istotną przy ocenie zaskarżonej uchwały pozostaje okoliczność, że wymienione w niej, w § 2 świadczenia zdrowotne likwidowanego publicznego szpitala, jedynego w powiecie kluczborskim (pn. "Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Zespołu Opieki Zdrowotnej w Kluczborku"), przekazane zostały na rzecz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpital Powiatowy w Kluczborku (zwanego dalej "Niepublicznym Szpitalem"). Sąd wskazał, co akcentują strony postępowania, że Niepubliczny Szpital został utworzony, przez powołaną w tym celu przez Powiat Kluczborski, spółkę kapitałową Powiatowe Centrum Zdrowia S.A. w Kluczborku. Powiat zatem podjął działania zmierzające do utworzenia Niepublicznego Szpitala. Stąd przekazanie publicznych zadań likwidowanego publicznego zakładu nastąpiło do niepublicznego, w wyniku czego doszło do prywatyzacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia przypisanych organom władzy publicznej.
Przekazanie przez powiat, publicznych zadań do niepublicznego zakładu utworzonego przez spółkę powołaną również przez tę jednostkę samorządu terytorialnego doznaje ograniczenia z uwagi na brak regulacji ustawowej w tej materii, a szukanie w drodze interpretacji rozszerzającej podstaw do takiego działania i to w formie aktu prawa miejscowego, stanowi obejście obowiązującego prawa. Taka sytuacja ma znaczenie nie tylko dla porządku prawnego, ale przede wszystkim prowadzi do braku gwarancji zapewnienia uprawnienia dla społeczności lokalnej, w ujęciu ogólnym jak i indywidualnym - wobec każdego obywatela. Wprawdzie przepisy zezwalają jednostkom samorządu terytorialnego na tworzenie spółek kapitałowych, to jednak ta okoliczność nie świadczy o możliwości wyzbycia się i przekazania realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia, gdyż w celu realizacji tych zadań przez powiat, ustawodawca określił prawną formę działania, w postaci publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 8 ustawy). Przepis art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi o likwidacji publicznego zakładu z zachowaniem określonego w tym przepisie trybu i warunków, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, że można zlikwidować jedyny publiczny szpital w powiecie, wyzbywając się zadań publicznych a tym samym pozostawiając te zadania bez zapewnienia świadczeń zdrowotnych, nawet jeśli zadania te przejęłaby spółka utworzona przez powiat, bowiem wówczas spółka, a nie powiat wykonywałaby te zadania, na własny rachunek, na własną odpowiedzialność, w ramach realiów rynkowych. Zadania publicznego zakładu należą do powiatu, zatem powiat zapewnia ich realizację, stąd przekazanie ich niepublicznemu zakładowi pozbawia ich charakteru publicznego, a wówczas ich realizacja wymyka się spod kontroli powiatu i brak jest "zapewnienia", o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy. Ustawodawca przewidział publiczne i niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, zatem mogą one funkcjonować obok siebie. Władza publiczna stwarza gwarancję i zabezpieczenie równego dostępu poprzez publiczne zakłady, jako realizację prawa do ochrony zdrowia, którego zasady wykonywania określa ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Dlatego też, w rozpoznawanej sprawie, gdyby powiat oprócz tej likwidowanej jednostki, dysponował innym publicznym zakładem, wówczas powiat miałby możliwość do likwidacji zakładu. Ustawodawca bowiem nie przewidział funkcjonowania w zamian publicznych zakładów - niepublicznych i nie przewidział tylko niepublicznych. Likwidacja jedynego publicznego zakładu prowadzi do pozbawienia mieszkańców korzystania z publicznego zakładu opieki zdrowotnej, czym stwarza władza publiczna sytuację, że mieszkańcy społeczności lokalnej, zmuszeni są do korzystania wyłącznie z niepublicznego zakładu.
Ponadto, w świetle obowiązującego ustawodawstwa nie ma mowy także o prywatyzacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia, czy też o przekształceniu polegającym na utworzeniu przez powiat niepublicznego zakładu w miejsce publicznego np. na bazie mienia zlikwidowanego zakładu. Z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie można wyprowadzić wniosku, że powiat może poprzez likwidację jedynego publicznego zakładu, dla którego jest organem założycielskim, wyzbyć się realizacji zadania własnego powiatu. Można dodać, że nieprecyzyjność upoważnienia musi być interpretowana jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji uchwałodawczej.
Sąd wywodził, że jednym z elementów przedmiotowo istotnych treści uchwały o likwidacji publicznego zakładu, jest określenie terminu zakończenia działalności medycznej. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi, że uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinna określać termin zakończenia działalności świadczenia usług "nie krótszy niż trzy miesiące od jej podjęcia", a zatem wolą ustawodawcy było prowadzenie działalności medycznej jeszcze przez okres trzech miesięcy od dnia podjęcia aktu. Przez określenie terminu z art. 43 ust. 1 ustawy należy rozumieć wskazanie konkretnej daty. Zakończenie działalności medycznej (zaprzestanie udzielania świadczeń) nie jest bowiem tożsame z zakończeniem likwidacji. Stąd, określenie terminu z art. 43 ust. 1 nie jest równoznaczne z oznaczeniem dnia zakończenia czynności likwidacyjnych z art. 60 ust. 4b pkt 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Sąd wskazał, że określenie terminu zakończenia działalności medycznej ma znaczenie zarówno organizacyjne dla samego likwidowanego zakładu, w tym przypadku Szpitala, dla potencjalnych pacjentów, czyli mieszkańców powiatu. Sąd podkreślił, że uchwała o likwidacji publicznego zakładu, stanowi, po upływie wskazanego terminu (minimum 3 miesiące), podstawę do skreślenia takiego zakładu z dniem zakończenia jego działalności z rejestru zakładów opieki zdrowotnej (art. 43 ust. 4 ustawy).
Rada Powiatu w Kluczborku, podejmując w dniu [...] lipca 2005 r., uchwałę w sprawie likwidacji publicznego szpitala, nie określiła terminu zakończenia działalności medycznej, a zatem organ pominął istotny element aktu, na jaki wskazuje ustawodawca w art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Organ natomiast podał w § 6 ust. 1 tej uchwały, że "Zakład nie prowadzi działalności medycznej od dnia 10 kwietnia 2004 r.", a zatem zaprzestał udzielania świadczeń długo przed podjęciem uchwały w sprawie likwidacji tego zakładu. Uchwała o likwidacji publicznego zakładu jest aktem prawa miejscowego, a zatem warunkiem ważności takiego aktu jest jego zgodność z określonymi wymogami formalnymi, bowiem musi posiadać nie tylko prawidłową formę ale także prawidłową treść. Ponadto, uchwała o likwidacji publicznego zakładu, z uwagi na charakter tego aktu, wywiera skutki wobec wszystkich i na przyszłość, a zatem nie jest aktem zatwierdzającym (akceptującym) powstałe w przeszłości stany faktyczne. Akty prawa miejscowego powinny zawierać przepisy prawa w takim zakresie, w jakim możliwe staje się ich rzeczywiste wykonywanie. Dodać także trzeba, że w przypadku podjęcia po raz kolejny uchwały o likwidacji publicznego zakładu, wobec stwierdzenia nieważności poprzedniej uchwały przez Sąd, uprawniony organ obowiązany jest spełnić wszystkie przesłanki z przepisu stanowiącego upoważnienie do działania. Sąd bowiem ocenia stan faktyczny i prawny na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, w sprawie, na dzień [...] lipca 2005 r. Dlatego też w świetle powyższych wywodów, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich postanowień jakie powinna zawierać, zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy, bowiem organ wybiórczo ujął w treści zaskarżonej uchwały elementy ustawowe, pomijając określenia terminu zakończenia działalności, a zatem naruszony został przywołany przepis, w sposób istotny.
Bez względu na racje, jakie stoją za podjęciem uchwały o likwidacji jedynego publicznego szpitala w powiecie, powinna być przeprowadzona pełna procedura określona w art. 43 ustawy, gdyż przepis ten przewiduje nie tylko szczegółowe wymogi formalne wobec uchwały, ale stanowi także wymóg jej poprzedniego zaopiniowania. Zaopiniowanie projektu polega na wyrażeniu przez podmiot opiniujący poglądu w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianego w projekcie rozstrzygnięcia. Wprawdzie opinia nie wiąże organu, niemniej stanowisko zewnętrznego podmiotu opiniującego może i powinno wpływać na rozstrzygnięcie, stwarza bowiem gwarancje jego prawidłowości. W przypadku uchwały rady powiatu, należyte przygotowanie projektu należy do organu wykonawczego powiatu. Zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy, projekt rozporządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych organów gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeżeli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część. Przez właściwe organy gminy należy rozumieć wszystkie rady gmin wchodzące w skład powiatu, których mieszkańcy korzystali z opieki przedmiotowego szpitala. Projekt podlega zaopiniowaniu także przez związki zawodowe, na zasadzie art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Celem unormowania z art. 43 ust. 2 ustawy jest właśnie umożliwienie ustosunkowania się, opiniowania zamiaru likwidacji, zaś warunkiem udzielenia stosownej opinii jest posiadanie przez uprawnione podmioty wszechstronnej informacji na temat przyczyn likwidacji. Stąd motywy działania powiatu w kwestii likwidacji publicznego zakładu powinny odzwierciedlać pełny, rzeczywisty i obiektywny stan. W rozpoznawanej sprawie doszło do formalnego zaopiniowania, jednakże przedstawione motywy zamierzenia likwidacji nie odpowiadały powyższym kryteriom, stąd udzielone opinie przez uprawnione podmioty mogły być wadliwe. W przesłanym przez powiat piśmie do związków zawodowych brak jest informacji o głównej przyczynie zamierzonej czynności likwidacyjnej. Stwierdzić należy, że stanowi to także rażące naruszenie procedury prowadzącej do likwidacji. Przemilczenie bowiem pewnych doniosłych kwestii uniemożliwia rzetelną opinię na temat zamierzonej czynności przed jej dokonaniem i wpływa na ważność uchwały.
Dokonując oceny zaskarżonej uchwały nie można pominąć, zdaniem Sądu, że Rada powiatu w Kluczborku, wskazała także w podstawie prawnej podjętego aktu na przepis art. 60 ust. 3 ustawy. W związku z powyższym, uchwała ta powinna spełniać wymogi określone w art. 60 ust. 4a ustawy, skoro ustawodawca bardzo szczegółowo określił elementy, które pozostają do uregulowania przez organ, stąd nie mogą być one lakoniczne. Przepis art. 60 ust. 4b pkt 3 ustawy stanowi, że uchwała o likwidacji powinna zawierać określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi. W przedmiocie składników materialnych uchwała zawiera ogólne stwierdzenia, poprzez ogólne ujęcie formy działania dające swobodę w realizacji. W regulacji § 3 ust. 1 uchwały stanowi się, że składniki materialne mogą być wydzierżawione, a następnie zbyte w drodze przetargowej lub bezprzetargowej; zaś w ust. 2 jest mowa, że "nie nadające się do dalszej eksploatacji podlegają likwidacji". W przywołanych zapisach uchwały brak jest określeń, sformułowań precyzyjnych, nie ma żadnych kryteriów, np. co do wartości, brak jest obwarowań czy też wykazu, aby nie dopuszczać do uznaniowości, w zakresie zadysponowania składnikami. Ogólne, przywołane w uchwale stwierdzenie w przedmiocie określenia sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi nie jest wypełnieniem zapisu art. 60 ust. 4b pkt 4 ustawy.
W uchwale brak również realizacji wymogu z art. 60 ust. 4b pkt 4 ustawy, bowiem § 4 uchwały nie jest jego spełnieniem, lecz stanowi powtórzenie regulacji ustawowej z ust. 6 art. 60 ustawy stanowiącego, że zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami powiatu, a zatem taka sytuacja następuje z mocy prawa, a nie z woli organu.
Likwidowany jedyny na terenie Powiatu Kluczborskiego publiczny szpital, którego dotyczy zaskarżona uchwała, utworzony został i działał dla zaspokojenia potrzeb ochrony zdrowia i realizacji uprawnień zdrowotnych członków wspólnoty lokalnej. Z uwagi na charakter prawny uchwały w sprawie likwidacji publicznego zakładu, jej regulacje skierowane są także na zewnątrz do ogółu mieszkańców powiatu korzystających ze świadczeń zdrowotnych, a więc uchwała ta dotyka sfery ich praw w zakresie opieki zdrowotnej. Bezsprzecznie, uchwała ta reguluje materię z zakresu administracji publicznej, związaną ze świadczeniem usług medycznych dla osób, czyli każdego mieszkańca tej społeczności, które mają konstytucyjnie zagwarantowane obywatelskie prawo do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Skoro publiczny szpital, który został utworzony przez powiat, w celu realizacji zadania własnego (zapewnienia świadczeń zdrowotnych), jest likwidowany, to decyzja taka powoduje, że powiat ich nie zapewnia, gdyż wyzbywa się tego zadania publicznego, stąd takie działanie władzy godzi w interes mieszkańca, rozumiany jako prawo do szerokiego dostępu placówek opieki zdrowotnej. Mieszkaniec powiatu ma prawo do korzystania z opieki zdrowotnej zapewnionej przez powiat, a zatem likwidacja jednostki organizacyjnej powiatu jaką jest Samodzielny Publiczny Szpital Powiatowy godzi w jego interes prawny rozumiany jako prawo do szerokiego dostępu do placówek opieki zdrowotnej. H. F., jako mieszkaniec Powiatu Kluczborskiego ma prawo do korzystania z opieki zdrowotnej zapewnionej przez powiat, a zatem likwidacja jedynego publicznego zakładu legitymuje go do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie likwidacji, bowiem jak wskazano wyżej godzi w jego interes prawny. Ponadto, w ocenie Sądu, skarga z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, powinna przysługiwać na uchwałę powiatu, która jest aktem prawa miejscowego, która kształtuje status publicznoprawny obywatela, jako członka wspólnoty lokalnej, poprzez pozbawienie go uprawnień z korzystania i z zapewnienia realizacji świadczenia z zakresu ochrony zdrowia przez publiczny zakład. Ponadto z faktu, że Konstytucja RP (art. 87 i art. 94) reguluje problematykę aktów prawa miejscowego, świadczy o tym, że sprawy objęte uchwałą stanowiącą przepisy prawa miejscowego są istotne dla mieszkańców społeczności lokalnej. Działanie, opisane w sprawie w zakresie korzystania z usług świadczonych przez publiczny szpital, ma wpływ na mieszkańca powiatu, a zatem wyłączenie przez powiat możliwości korzystania z usług (spornego publicznego zakładu) narusza interes prawny konkretnego mieszkańca, w tym skarżącego.
Uchwała o likwidacji publicznego zakładu pogorszy sytuację odbiorców świadczeń udzielanych dotychczas przez likwidowany zakład, gdyż mieszkańcy przymuszeni zostali do korzystania wyłącznie z niepublicznego zakładu, podczas, gdy ustawodawca nie przewidział tylko tej formy - niepublicznych zakładów. Uznając, że skarżący wykazał istnienie i naruszenie interesu prawnego w zaskarżeniu spornej uchwały, a ponadto w sprawie występuje Prokurator, stąd Sąd zbadał czy uchwała ta obiektywnie narusza przepisy prawa. Skoro ustawodawca zawarł obwarowania do publicznych zakładów, które powinny być spełnione przy podejmowaniu aktów w sprawie ich likwidacji, zatem brak realizacji ustawowych wymogów należy poczytać za sprzeczne z prawem.
Sąd wskazał, że uchwała, która istotnie narusza prawo, na mocy art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), jest nieważna, zatem w rozpoznawanej sprawie Sąd był zobligowany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przepis art. 82 ust. 1 tej ustawy, pozwala bowiem stwierdzić nieważność uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.
W tym stanie rzeczy, zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, mający wpływ na jej treść, stąd na zasadzie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Rada Powiatu Kluczborskiego wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na :
I. naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego koniecznego dla należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz oddalenie wniosku Organu o przeprowadzenie dowodu z przedstawionych przy piśmie z dnia 14 kwietnia 2008 r. dokumentów w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie dysponował "kompletem akt" i kompletnymi ustaleniami stanu faktycznego z racji na to, że w sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne, a więc w sytuacji gdy przeprowadzenie wnioskowanego dowodu było i jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie lecz prowadzi do jej wyjaśnienia, co spowodowało orzekania w oparciu o niepełny stan faktyczny sprawy i wpłynęło na stosowanie przepisów prawa materialnego skutkujące jego naruszeniem opisanym poniżej.
2. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie o nieważności skarżonej uchwały, zgodnie z żądaniem skargi Skarżącego i stanowiskiem Prokuratora, w sytuacji, w której nie zachodziły merytoryczne podstawy do uwzględnienia skargi lecz istniały przesłanki do oddalenia skargi Skarżącego popieranej przez Prokuratora albowiem Organ podejmując uchwałę nie dopuścił się obrazy przepisów prawa i nie naruszył interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego, który w związku z tym nie posiadał legitymacji skargowej.
3. art. 190 poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r. w treści uzasadnienia zawiera wykładnię prawa zobowiązującą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zakresie rozpoznania sprawy, podczas gdy uzasadnienie wyroku NSA takiej wykładni nie zawierało, bowiem nie wskazywało jasnych wytycznych co do stosowania prawa i nie odnosiło się do podstaw kasacyjnych wskazanych przez Skarżącego i Prokuratora, a mimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest związany poglądami zawartymi w wyroku,
4. art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne uznanie, iż WSA orzekając dysponował "aktami sprawy" w rozumieniu art. 54 ust. 2 tej ustawy, zamknięcie rozprawy pomimo niewyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji wydanie wyroku po przeprowadzeniu postępowania w sposób wadliwy i w oparciu o nie wyjaśniony w pełni stan faktyczny, co spowodowało przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wybrakowanego stanu faktycznego sprawy oraz nie przedstawienie podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem, co następnie spowodowało błędną wykładnię przepisów wskazanych w pkt II.3 do II.6 zarzutów i doprowadziło także do przekroczenia zakresu kontroli sądowo-administracyjnej, w związku z naruszeniem
5. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako "pusa") w związku z przepisami wskazanymi w zarzucie I.4, poprzez niezastosowanie się do tych przepisów i w konsekwencji orzekanie poza ustawową granicą sądowo-administracyjnej kontroli administracji publicznej sprawowaną wedle kryterium legalności działania, i w konsekwencji orzekanie bez wyraźnej podstawy prawnej w oparciu o zasadę słuszności i celowości.
6. art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 79 ust. 4 i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej jako "SamPowU") poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy przepis szczególny (art. 79 ust. 4 i art. 82 ust 1 SamPowU) wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności tej uchwały, albowiem z jej treści i charakteru wynika, iż nie należy ona do kategorii aktów prawa miejscowego lecz jest indywidualnym aktem o charakterze organizacyjnym nie ingerującym w interes prawny lub uprawnienie Skarżącego i nie zawierającym przepisów regulujących stosunki prawne na obszarze Powiatu Kluczborskiego lecz organizującym byt podmiotu indywidualnego - SP ZOZ,
Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
7. art. 87 SamPowU poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że podjęcie uchwały przez Radę Powiatu w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (dalej "SP ZOZ") w Kluczborku narusza interes prawny lub uprawnienie H. F..
8. art. 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym ustaleniu, że w sytuacji gdy Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu przystąpił do postępowania po stronie Skarżącego, nie wnosząc jednak własnej skargi na uchwałę Organu, ograniczając się jedynie do popierania skargi Skarżącego, który nie ma legitymacji skargowej, przystąpienie Prokuratora do postępowania sanuje wskazany brak i w konsekwencji może pozwolić na rozpoznanie sprawy, pomimo, że Skarżący nie miał legitymacji do wszczęcia postępowania sądowego w świetle art. 87 SamPowU, oraz że postępowanie nabiera wówczas - z powodu udziału Prokuratora - charakteru actio popularis, pomimo braku wniesienia przez Prokuratora własnej indywidualnej skargi na uchwałę.
9. art. 68 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 SamPowU oraz w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tj. Dz.U. z 2007 r., Nr 14 poz. 89 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym i błędnym rozumieniu wskazanych przepisów, i w konsekwencji uznanie, że jedyną jednostką organizacyjną, jaką może i musi utworzyć powiat w celu realizacji zadania promocji i ochrony zdrowia, jest publiczny zakład opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w sytuacji gdy z treści powołanych przepisów taki obowiązek nie wynika, oraz w związku z naruszeniem:
10. art. 165 § Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1-3 SamPowU, poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że podmiotowość i samodzielność powiatu gwarantowana konstytucją oraz ustawą ustrojową jest ograniczona poprzez nałożenie na powiat obowiązku (wywodzonego z nieuprawnionego konstruowania przez Sąd norm taki obowiązek uzasadniających a wynikających z przepisów o ogólnym charakterze takich jak np. art. 68 § 2 Konstytucji) tworzenia i utrzymywania samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej w formie i zakresie określonym w art. 8 ust. 1-4 SamPowU.
11. art. 60 ust. 3 i 4 ustawy o ZOZ oraz art. 50 SamPowU, poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że jeżeli ujemny wynik finansowy SP ZOZ-u nie może być pokryty we własnym zakresie przez wskazany SP ZOZ to organ który przedmiotowy SP ZOZ utworzył, nie może podjąć decyzji o jego likwidacji i dalej, że zasada zgodnie z którą zarząd i ochrona mienia powiatu powinny być wykonywane ze szczególną starannością nie znajduje zastosowania w sytuacji podejmowania decyzji o reorganizacji lub likwidacji SP ZOZ z uwagi na domniemany zakaz likwidacji SP ZOZ,
12. art. 43 ust. 1 ustawy o ZOZ poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nie uprawnione przyjęcie, że uchwała Rady Powiatu w Kluczborku nie odpowiada warunkom formalnym w tym przepisie wskazanym między innymi z uwagi na nie wskazaniu przez organ uchwałodawczy terminu zakończenia działalności SP ZOZ, w sytuacji faktycznego i legalnego zaprzestania wykonywania działalności medycznej przez SP ZOZ przed datą podjęcia uchwały jak również zastosowanie przedmiotowego przepisu rozumianego jako kreujący bezwzględny obowiązek określenia terminu zakończenia działalności SP ZOZ, także w sytuacji gdy brak było podstaw do takiej interpretacji z uwagi na posłużenie się przez ustawę zwrotem "uchwała powinna zawierać" co nakazuje rezygnację z elementów określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o ZOZ w sytuacji niemożności ich wypełnienia z powodu legalnie powstałego stanu faktycznego i prawnego - tu faktu nie wykonywania działalności statutowej SP ZOZ w dacie podejmowania uchwały o jego likwidacji z uwagi na jego legalne i prawomocne wykreślenie z rejestru zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego przez Wojewodę,
13. art. 40 SamPowU - poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym ustaleniu, że skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w sytuacji gdy uchwała ta jest indywidualnym aktem administracyjnym o charakterze organizacyjnym, adresowanym do SP ZOZ, nie zaś do nieograniczonego kręgu podmiotów i nie zawiera zapisów o charakterze normatywnym będących przepisem prawa (miejscowego) lecz ma znaczenie organizacyjne.
Na tych podstawach wnosiła o :
1. Rozpoznanie na zasadzie art. 191 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego na rozprawie w dniu 17 czerwca 2008 r. w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych Organu zgłoszonych w piśmie z dnia 14 kwietnia 2008 r.
2. Przeprowadzenie na zasadzie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowania dowodowego zgodnie z wnioskami zawartymi w piśmie procesowym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Organu z dnia 14 kwietnia 2008 r.
3. Uwzględnienie wniosków wskazanych w pkt IV Uzasadnienia skargi kasacyjnej.
4. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości a następnie - zgodnie z art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji wraz z wytycznymi stanowiącymi wykładnię prawa w rozumieniu art. 190 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczącymi merytorycznego sposobu ponownego rozpatrzenia sprawy.
ewentualnie - wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie przez NSA co do meritum sprawy przez oddalenie skargi Skarżącego - zgodnie z art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
5. Uwzględnienie przy orzekaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny niezbędnych kosztów postępowania poniesionych przez Organ, a w tym kosztów zastępstwa procesowego i ich zasądzenie od Skarżącego - H. F. na rzecz Organu, na zasadzie art. 203 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. F. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów następstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 190 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w pełni rozpoznał sprawę, kierując się wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1532/07. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał uwzględnić, przy ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, że "tylko w stosunku do publicznych zakładów opieki zdrowotnej ustawa o zakładach opieki zdrowotnej określa przesłanki, wymogi i tryb likwidacji (art. 43 i art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej)". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na znaczenie gwarancji prawa do publicznego zakładu opieki zdrowotnej.
Ustalając legitymację skarżącego do zaskarżenia uchwały Rady Powiatu w Kluczborku z [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej, Sąd uwzględnił wykładnię przyjętą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustalając legitymację skarżącego Sąd oparł się na całokształcie uregulowań prawnych. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Legitymacja do zaskarżenia została oparta na konstrukcji prawnej naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Zakres właściwości sądów administracyjnych, który obejmuje zaskarżenie wykonywania administracji publicznej w różnych formach prawnych powoduje, że wyprowadzenie interesu prawnego wymaga skomplikowanych procesów wykładni przepisów prawa. Stosunkowo prostym jest wyprowadzenie interesu prawnego przy skargach na decyzje administracyjne. W tym przypadku można wyraźnie ograniczyć się do regulacji w ustawach materialnoprawnych przyjmując, że treścią interesu prawnego będzie publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które może realizować na podstawie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego. W zakresie skarg na akty prawa miejscowego, do których delegacja ustawowa zawarta zazwyczaj w normach ustrojowych, nie pozwala na wyprowadzenie wprost zakresu chronionych interesów prawnych. Wyprowadzenie interesu prawnego wymaga podjęcia procesu złożonej wykładni opartej na Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustawach ustrojowych określających zadania publiczne oraz regulacji materialnoprawnej. Źródłem odkodowania chronionego interesu prawnego jednostki jest już preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która stanowi o zagwarantowaniu praw obywatelskich, i umacnianiu uprawnień obywateli oraz regulacja Konstytucji w zakresie wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych, która w art. 68 ust. 1 stanowi "Każdy ma prawo do ochrony zdrowia". Podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego szukać należy w normach prawa ustrojowego, które określają zadania publiczne, których treścią jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty. Tak według art. 6 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym stanowi "Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego jest ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) w tym przepisy normujące procedurę likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, które zawierają regulację materialną prawa jednostki do świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiąc, że uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinna określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajów świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości. W zaskarżonym Wyroku Sąd wyprowadził w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, że interes prawny skarżącego został naruszony. Zakres udzielanych świadczeń przez publiczny zakład opieki zdrowotnej w uchwale o likwidacji nie został zapewniony. O ile można rozważać interes prawny co do formy wykonywania zadań publicznych, to ograniczanie prawa do świadczeń stanowi naruszenie interesu prawnego skarżącego.
Sąd w zaskarżonym wyroku w pełni zasadnie wyprowadził legitymację skarżącego do zaskarżenia uchwały. Dało to w pełni podstawę do kontroli zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny. Nie mają zatem znaczenia prawnego zarzuty skargi kasacyjnej co do roli dla zakresu kontroli sądu administracyjnego przystąpienia prokuratora do postępowania bez wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej co do charakteru prawnego uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej jako aktu prawa miejscowego. Art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym stanowi "Na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu". Cechą przepisów aktu prawa miejscowego jest to, że są to przepisy prawa regulujące generalnie uprawnienia lub obowiązki jednostek, bez cechy podwójnej konkretności, a zatem mające zastosowanie do każdego, kto znajduje się w sytuacji objętej przedmiotową regulacją. Rozważając charakter prawny uchwał o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej należy uwzględnić przedmiot regulacji: pozbawienie prawa do korzystania ze świadczeń ochrony zdrowia. Ten przedmiot regulacji wyłącza możliwość nadania tego rodzaju uchwale wyłącznie charakteru organizacyjnego. Element organizacyjny jest jedynie częścią składową regulacji prawnej pozbawienia członków wspólnoty dotychczas przysługującego prawa. Z tego względu nie ma argumentów do podważenia dotychczas przyjmowanego stanowiska co do charakteru uchwał o tworzeniu, przekształceniu, likwidacji jednostek organizacyjnych powołanych do wykonywania zadań publicznych na rzecz członków wspólnoty terytorialnej. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni prawidłowej wykładni charakteru prawnego uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jako aktu prawa miejscowego i zastosowania sankcji nieważności.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania. W zaskarżonym Wyroku Sąd dokonał w pełni prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, zarówno co do spełnienia przesłanek materialnych, jak i procesowych. Podnoszony zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, jest zarzutem, który przesądza o tym, ze cała procedura likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowiła obejście obowiązujących przepisów prawa. Wywodzony argument znaczenia prawnego decyzji Wojewody Opolskiego z 25 maja 2006 r. nr RZOZ/SRiK/014/1/6/06 o wykreśleniu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej świadczy o naruszeniu uregulowanej przepisami powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej procedury, stanowi o obejściu prawa. Uregulowane w art. 43 ust. 1 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przesłanki wymagające unormowania w uchwale o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej jednoznacznie przesądzają, że uchwała o likwidacji jest, w myśl art. 43 ust. 4 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, podstawą do skreślenia zakładu po upływie 3 miesięcy od daty wydania uchwały z dniem zakończenia jego działalności. Uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie może stanowić działań podjętych z ominięciem przepisów prawa. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 43 ust. 1, art. 60 ust. 3 i 4 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Podejmowanie przepisów prawa miejscowego ma rację bytu dla kształtowania praw i obowiązków jednostki na przyszłość, a nie dla sanacji zdarzeń pozaprawnych. Jedną z wartości stanowienia przepisów prawa jest zakaz działania z mocą wsteczną. Jeżeli w wyniku zdarzeń pozaprawnych pozbawiono jednostki realizacji uprawnień, to późniejsza regulacja narusza wartości dobrego stanowienia prawa, mieszczącego się w konstytucyjnej zasadzie praworządności. Tym samym nie można wywodzić o nieodwracalnym skutku prawnym.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 165 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym. Samodzielność wspólnoty samorządowej jest wyznaczona konstytucyjną zasadą praworządności, co oznacza, że nie zezwala na działanie wbrew prawu. Stanowi o tym expressis verbis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wedle którego "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Wartość demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) jest wartością naczelną, która wyprzedza samodzielność wspólnoty samorządowej. Przy podejmowaniu uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej Rada Powiatu w Kluczborku, tak jak wszystkie organy władzy publicznej, związana była obowiązującymi przepisami prawa.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).